時間：2022-08-03 04:08:23
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按照受益范圍的大小，公共產品可分為全國性的公共產品和區域性的公共產品。全國性公共產品的受益范圍覆蓋整個國家，每個區域的居民都能同等消費，因而代表區域居民利益的地方政府不會自愿提供，只能由代表整個國家居民利益的中央政府提供。相反，區域性公共產品的受益僅局限在一定區域范圍內，因而其他區域的地方政府不會提供，只能由代表該地區居民利益的地方政府提供。稅收是政府提供公共產品的價值補償，因而稅收收入和稅收權限的劃分也應當與公共產品的提供相對應。為提供全國性公共產品而在全國范圍內普遍征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于中央政府；為提供區域性公共產品而選擇在區域范圍內征收的稅種，其稅收收入和稅收權限應歸屬于地方政府。
作為地方支出項目的資金來源，財產稅在世界各國地方財政中占有重要地位①。然而，目前各國學者對財產稅是否屬于受益稅的爭論尚未停止，一些學者也在試圖尋找能夠替代財產稅為地方政府籌集資金的其他稅種（Oates，2001）。財產稅稅負最終由誰負擔？用于何處？能否采用其他收入予以替代？通過研究財產稅歸宿找到上述問題的答案，有利于明確財產稅的經濟效應和在地方財政中所應發揮的作用，從而合理制定財產稅政策，改善地方財政狀況。
從研究方法上看，稅收歸宿可以分為絕對稅收歸宿、平衡預算歸宿和差別稅收歸宿。絕對稅收歸宿考察當其他稅和政府支出不變時某種稅收的經濟影響，是最基本的稅收歸宿分析方法。平衡預算歸宿考察的是稅收與政府支出計劃相結合所產生的分配效果。也就是既分析稅收的歸宿，又考慮通過稅收取得的政府支出的用途。差別稅收歸宿考察的是政府預算保持不變時，以一種稅替代另一種稅的歸宿差異。本文從的財產稅絕對稅收歸宿入手，對平衡預算歸宿和差別稅收歸宿進行一次全面的考察。
二、絕對稅收歸宿：誰負擔了財產稅
傳統觀點在分析中采用局部均衡方法，并將財產稅劃分為對土地課稅和對建筑物課稅兩部分，認為財產稅是對土地和建筑物課征的一種貨物稅，稅收歸宿取決于相關的供給和需求曲線。對于土地而言，只要數量無法改變，其供給就是完全無彈性的，因而全部稅負由土地所有者承擔。如果土地的供給不是固定的（例如城市土地供給可以擴展至毗鄰農用土地的市郊地區；同樣，通過填埋改造也可以增加土地的數量），那么稅負則由土地所有者和土地使用者分擔，比例取決于供給和需求的彈性。對于建筑物而言，由于建筑業在長期內可以按市場價格取得所需資本，因而建筑物的供給曲線是完全水平的。如果資本無法在建筑部門取得預期收益，就將轉移至其他部門。因此，對建筑物征收的財產稅能夠向前轉嫁給消費者。對于財產稅的收入分配效應，傳統觀點指出，對土地部分課征的財產稅，取決于來自于土地所有權的收入是否隨著收入的增加而提高。同樣，對建筑物課稅的累進性取決于隨著收入的增長，用于住房部分的收入是提高還是下降②。
與傳統觀點相反，Miesezkowski（1972）采用Harberger的稅收歸宿一般均衡模型（兩個生產部門、全國范圍內固定的資本存量以及一定的政府服務水平）分析地方財產稅的歸宿。后來人們將Miesezkowski，Zodrow，Wilson等人的觀點合稱“新觀點”。Miesezkowski指出，傳統的局部均衡分析沒有考慮整個經濟中所有地區廣泛征收財產稅時的一般均衡效應。他在模型中假設全國的資本供給完全無彈性，因此資本所有者作為一個群體承擔全國范圍內的財產稅。
Miesezkowskiki將這一效應稱為財產稅歸宿中的利潤稅部分。由于資本所得在富有階層收入中所占比重更大，因而財產稅歸宿中的利潤稅部分具有較高的累進性。該結論與上述傳統觀點截然相反。此外，在稅收相對較高的地區，財產稅使資本從該地區流出，降低了該地區生產要素（土地和勞動力）的生產能力和要素回報率。資本流入稅收相對較低的地區，這些地區的工資和土地價格提高而住房和商品價格下降。Miesezkowski將其稱為財產稅歸宿中的貨物稅效應，并指出，貨物稅效應扭曲了經濟中的資本配置，使資本從高稅收地區轉移至低稅收地區，直至所有地區資本的稅后收益相等。
可見，采用局部均衡分析與采用一般均衡分析的假設前提與結論的差異是顯著的。筆者認為，這種差異的產生，主要源于對問題分析的角度不同。傳統觀點想要解釋的是某一特定地區的財產稅歸宿，而一般均衡方法著重考察一個國家整體的財產稅歸宿。當考察問題的角度發生變化時，結論產生某些差異就不足為奇了。況且，兩種觀點并非完全對立。當某一地區的財產稅相對于全國的平均稅率而言較高時，該地區的消費者就將以更高的商品購買價格承擔這種貨物稅效應。這時，財產稅歸宿的傳統觀點就可以視為一般均衡觀點的一種特例。實際上，財產稅是一種地方稅，地方政府在討論征收財產稅所產生的效應時，似乎并不關心其他地區的資本收益和房屋的消費者，它們只考慮本地區居民所負擔的稅收以及對本地區經濟所造成的扭曲。地區稅收負擔的增加，主要是通過貨物稅效應產生影響，利潤稅效應作用很小，因而總體效應是累退的。其他地區的利潤稅效應將被貨物稅效應的收益所抵消，從而將所有稅收負擔留給課稅地區。課稅地區的稅收歸宿不僅是累退的，而且該地區承受所有的稅收負擔。從整個國家的財產稅體系上看，財產稅的稅收負擔則包含累進性因素，但地方居民則視財產稅為累退的。由于財產稅主要是作為一種地方稅發揮作用，因此后一角度顯得更為重要，即貨物稅效應是問題的主要方面。
三、平衡預算歸宿：受益觀點與新觀點之爭
由于財產稅是地方財政支出的重要來源，因此在分析財產稅歸宿時，考慮財產稅的用途顯然是必要的。對于財產稅的平衡預算歸宿問題，同樣存在著兩種觀點。第一種觀點被稱為“受益”觀點。該觀點基于Tiebout（1956）的分析框架，假設消費者具有“用腳投票”的完全流動性，地方政府間存在競爭。這使得各地區的公共服務相對于個人需求而言具有同質性，因此在該框架下地方公共服務的提供總能保持在有效的水平上。受益觀點最先由Hamilton（1975）提出，他將財產稅作為地方最重要的籌資手段納入Tiebout模型，并從四個方面對模型加以擴展：假設地方公共服務提供的是滿足私人需求的產品，因而公共服務的人均成本是固定的，地區規模與公共服務的有效性無關；通過居住用財產稅為地區服務籌資；房屋市場模式明確，有足夠的地區可以滿足住房和公共服務需求，換言之，與理想的稅收及支出對應的住房供給是完全有彈性的；地方政府制定了嚴密的地區法規，能夠確定地區內住房的最低價格。在上述情況下，個人不會因財產稅的征收或提高調整其房屋消費，個人按照對住房和公共服務的偏好選擇居住地區，正如在最初的Tiebout模型中，配置到公共部門的資源是有效的，因為財產稅作為一次性總付稅，相當于支付地方公共服務的成本。此外，用于住房的資本配置是有效的，各家庭間不產生收入的分配效應。換言之，具有嚴格地區法規、能夠保證同質住房以及財產稅的完全資本化在房屋價格上體現出差異的居住用財產課稅體系，相當于不具有扭曲效應的使用費。Fischel和White將這一方法擴展至對工業資本征收的財產稅，假定企業在地區間具有較高的流動性。同樣，在適當的地區法規下，工業財產稅相當于為政府公共服務支付的費用（GeorgeR.Zodrow，2001）。
另一種觀點即“新觀點”。以Miesezkowski的一般均衡分析為基礎，Zodrow-Miesezkowski（1986）在考慮財產稅用途的前提下，對原有模型進行了修改，主要體現在四個方面：假設政府在模型中按照Coumot-Nash方式競爭（認為其他地區的財政政策和資本收益不變），因此地方稅收和公共支出是內生的；模型考慮地方公共服務對個人效用水平的影響，個人效用函數包括地方服務，允許個人對地方服務具有不同的需求；按照Tiebout和受益觀點所強調的個人對地方公共服務需求不同，允許個人在地區間流動，每個地區中的個體在其對公共服務的需求方面是同質的；模型包括一種簡單的土地使用范圍形式。分析的結果表明，引入Tiebout特征后，一般均衡分析的基本結論并未改變。只要資本隨著地區間財產稅的差異而在地區間流動，且資本供給在全國范圍內固定，財產稅歸宿中就將包含利潤稅和貨物稅兩方面的內容。
這說明，盡管受益觀點和新觀點的前提和結論存在差異，但在二者的分析中，某一地區的地方支出都與財產稅負擔緊密相連。實際上，由于地方土地所有者（尤其是房屋所有者）居住在課稅地區，消費者價格的提高局限于地區生產和消費的商品，因此新觀點中明顯具有受益觀點的特征；換言之，通過提高地方財產稅籌集地方政府支出而增加的負擔完全由地方居民負擔。
新觀點的受益特征與實際的受益觀點之間的主要區別在于前者得到結論的過程與后者不同：按照新觀點，地方要素和消費者的稅收負擔產生于因課稅而導致的資本流出。對于受益觀點和新觀點的爭論，一直以來從未停止。筆者認為，既然財產稅是一種地方稅，那么在考慮地方財政支出時將其視為一種受益稅顯然更符合財政聯邦制的概念——各級次的政府在其范圍內提供公共服務，并自行為之付費③。然而，這種受益稅是相對意義上的，或者說是地區間或各政府級次間受益稅，而不是絕對意義上的個人間受益稅。在絕對的受益稅情況下，稅收實際上成為一種使用者收費，即公共服務的價格，因而不產生超額負擔，對資本市場沒有扭曲效應，研究其歸宿問題就顯得毫無意義。而事實上財產稅是一種相對意義上的受益稅——從全國范圍上看是累進的，從地區角度看則是累退的。
四、差別預算歸宿：財產稅的替代性收入來源
由于地方政府提供的主要是地區受益的公共產品和服務，因此有必要掌握自身的收入來源。作為地區性公共產品的價值補償，財產稅一直在地方政府收入中占有重要比重。然而，在實踐中，財產稅的估價容易導致征納雙方的爭執矛盾，按季或年度征收且由納稅人直接繳納又經常使納稅人感到稅收負擔格外沉重，因此地方居民往往向地方政府施加壓力，要求減輕財產稅負擔④。在這種情況下，各國開始尋找替代性的收入來源。對地方政府而言，財產稅的替代性收入來源主要包括銷售稅（或增值稅）、所得稅、使用者收費，以及來自更高級次政府的轉移支付。在上述收入中，使用者收費對于地方政府而言是一種不斷增長的、頗受歡迎的收入來源。使用者收費被廣泛地用于為衛生服務、開發許可、公用事業、文化景點等籌集資金。但是，作為一種為公共產品和服務籌資的收入來源，使用者收費局限于具有排他性的服務。因此，對于地方政府有義務提供的很多產品和服務（如貧困救濟、基礎教育、治安等）而言，使用者收費是不合適的。
除使用者收費外，銷售稅（或增值稅）和所得稅也是地方政府考慮的主要對象。與地方財產稅相比，地方所得稅和銷售稅確實具有一些優點。由于更高級次的政府（中央政府或州、省級政府）通常也征收這兩種稅，因此，由更高級次的政府代為征收和管理，能夠節省遵從和管理成本。此外，這兩種稅收的彈性都要好于財產稅，并且在大部分情況下可以自行申報。相比之下，財產稅的稅基需由稅務管理部門進行估測，所費時間較長，而且通常被納稅人認為是武斷和不合理的，稅收收入與經濟增長之間的關系也不大。將銷售稅和所得稅作為地方收入主要來源的問題是，一方面，由于更高級次的政府同時征收銷售稅和所得稅，因此，如果地方政府將其作為主要的收入來源，那么邊際稅率將會非常高。另一方面，銷售稅和所得稅的稅基要比財產稅稅基具有更大的流動性。個人完全可以通過在鄰近的地區購物或工作，以避免繳納地方銷售稅和所得稅。
更高級次政府的補貼是地方政府的又一收入來源。事實上，幾乎所有地方政府的財政資金中都包含著自身收入和上級補助，但二者所占比重各地差異較大。一種極端的形式是Tiebout-Hamilton-Fischel模式，地方政府提供廣泛的公共服務體系，家庭選擇適當的居住地區，以享有其希望得到的公共產品。在該模式中，地方財政具有市場化的特征：家庭在選擇居住地區時“用腳投票”，有效地“購買”希望得到的公共服務，稅收如同市場決定的價格一樣發揮作用。另一種極端形式則在地方財政體系中強調地方服務的平等性，地方政府應發揮基本的再分配作用。在該模式中，地方收入中很大一部分依賴于轉移支付，中央政府通過征收全國性的稅收在籌集收入中發揮基礎性作用，中央分配大量的補助給地方政府，用于地方公共支出。支持后一種模式的人認為，主要依靠中央政府收入的財政體系更有效率，也更為公平。因為更高級次的政府可以更為有效地使用累進稅，這一方面提高了稅制的公平性，另一方面也使人們無法通過在各地區間遷徙而避稅，減少了扭曲性地區決策引起的超額負擔。此外，在集權財政體制下，可以采用平均的方式將資金分配給地方政府，從而使各地區間的財政機會更為平等。盡管這些觀點指出了更高級次政府補貼的優越性，但筆者認為，該模式的最大缺陷在于忽視了稅收與政府支出決策之間的聯系。實際上，地方政府想要作出正確的財政決策，就必須權衡公共支出的成本與收益——理想的結果是將支出調整至邊際收益等于邊際成本的點上。如果資金來源于其他地方，這一聯系就被割斷：公共支出項目的邊際收益不再等于其邊際成本。有關地方公共服務范圍和水平的決策很可能變成地方與更高級次政府間關于地方公共項目補貼規模和形式的談判結果。因此，決定在邊際上擴大還是縮小地方公共項目時，地方稅收必須發揮主要作用，以使這些決策的成本和收益在復雜的決策中成為主要的決定力量。
五、中國財產稅改革：稅收歸宿理論的引申
改革開放后，中國對財政體制進行了漸進性的改革，并于1994年建立了以分稅制為基礎的財政體制。分稅制財政體制實施后，中央政府收入由之前的20％左右提高至50％以上，并且至今一直保持著這一水平（國家統計局，2004）。然而，在地方政府的收入份額大大降低的同時，其支出任務并未相應減少，70％的公共支出仍由地方政府負擔，其中超過55％的部分落在縣、鄉政府肩上（WorldBank，2002）。中央政府財政收入的集權化和原有地方支出責任的保留使地方財政捉襟見肘。為了滿足地方居民對公共產品和服務的需求，地方政府不得不尋找替代性的收入來源。在眾多可選擇的渠道中，不納入財政預算管理的預算外收入和沒有納入預算外管理的非預算收入不在中央政府的預算控制范圍之內，成為地方政府彌補財政收支差額的兩種最為常用方法⑤。世界銀行（2002）估計中國目前的預算外收入和非預算收入占GDP的20％，其中2/3由地方政府支配。Wong（1998）估計1994年中國的預算外資金高達2100億元，占GDP的4.7％。Gang（1998）的案例分析結果表明，中國鄉鎮政府的大部分公共支出是通過非預算資金籌集的。例如，廣東省某鎮1993—1994年90％的基礎教育支出成本通過非預算資金彌補；浙江省溫州地區某鎮94％的道路建筑資金和50％的政府行政支出來源于非預算資金。按照他的估計，中國南方城市的政府收入中，1/3來源于預算收入，其余部分由預算外和非預算收入彌補。
預算外收入和非預算收入的使用反映了中國從中央計劃經濟到市場經濟轉軌過程中的一種進步和改良，因為二者體現了地方納稅人對地方公共產品的偏好與滿足這些偏好的資金之間存在更為緊密的聯系，從而使財政資源的配置更有效率。盡管具有上述優點，但二者的負面效應更加明顯：首先，由于各地方政府征集預算外資金和非預算資金的能力不同，因而地區間差距進一步擴大。實踐表明，經濟發達地區比不發達地區更容易從地方經濟中取得資金，結果是不發達地區處于更為不利的地位。由于預算外資金和非預算資金的征集會減少中央財政的收入規模，因而中央政府采用轉移支付以減輕地區差異的能力同樣降低，欠發達地區的財政狀況面臨著進一步惡化的風險。其次，由于非預算資金完全由地方政府自由支配，不受中央政府監督，因而地方政府往往以降低其稅收負擔為條件要求企業為地方公共基礎設施和社會服務投入資金。換言之，相對于預算資金而言，地方政府更加傾向于可以自行支配的預算外或非預算資金。這無疑將削弱中央政府的宏觀調控能力，不利于達到穩定經濟的政策目標。最后，預算外資金和非預算資金的取得大部分是無規則的。這種不透明的制度安排也為地方官員的腐敗敞開方便之門。
在這種情況下，如何規范地方財政體制，減少通過預算外資金和非預算資金籌資的負面效應已經成為下一步財政體制改革的關鍵問題。筆者認為，加快財產稅的改革將是解決該問題的一劑良藥。該結論的得出主要基于以下三個方面的原因。第一，中國的稅制改革已經到了必須處理省級以下財政關系的階段。雖然分稅制改革確立了中央與省級政府之間的收入分配關系，但并未明確省級以下財政關系。實際上，與中央——省級政府收入——支出不配比一樣，省級以下政府也存在這一問題。盡管大多數公共支出發生在縣鄉級次上，但收入分配卻并未與支出模式相符。因此各級地方政府間也應建立規范的財政關系。財產稅屬地方稅，如果下一步的改革集中于地方財政體制，那么財產稅必然成為主要的改革對象。第二，加快財產稅改革也符合中央政府希望地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的愿望。實踐表明，每當中央政府試圖抓緊對地方財政的控制，省級以下政府通常都采用非正式的預算安排予以應對?？梢哉f，忽略省級以下政府作用的改革方式必然無法削弱預算外資金和非預算資金的使用。因而，在未來的改革中，中央政府必須對地方財政予以重視。財產稅的改革不僅不會使中央利益受損，還將有利于幫助其實現建立以稅收為基礎的財政體系和地方政府減少使用預算外資金和非預算資金的目標。允許地方政府擁有財產稅的管理權將有助于激勵預算外資金和非預算資金向正式的預算體系轉化，從而更加便于中央政府監控。第三，推進財產稅的改革還將有助于防止地區差距的進一步擴大。財產稅不僅征收了地理位置租金，而且要求公共基礎設施和社會服務的主要受益者支付成本。用財產稅替代預算外資金和非預算資金，無疑有助于消除非正式預算籌資方法所導致的負面激勵效應，實現中央政府所提出的區域經濟協調發展的戰略目標。
注釋：
①Bird，RichardM.和EnidSlack（2002）的研究結果表明，1990年代，發展中國家的財產稅占地方政府稅收收入的40％。發達國家的比例為35％（10年前為30％）。轉軌國家比例相對較低，但也達到了12％。
（一）農村公共品具有一般公共品的性質
1.農村公共品具有非排他與非競爭的特性。由于存在非排他性與非競爭性，在農村公共品的供給中，基于市場的資源配置將會出現“搭便車”現象，從而不可避免地造成供給不足，難以達到帕累托最優。而政府的強制性融資方式能夠很好地解決該問題，實現農村公共品的有效供給。
2.大多數農村公共品具有外部性。外部性的存在將導致私人的邊際效益與成本偏離社會的邊際效益與成本，無法達到社會效益的最大化，所以農村公共品的市場供給是無效的。為了保障其有效供給，政府需要建立財政保障機制，通過矯正性的稅收、財政補貼等手段，調整私人邊際效益或成本，矯正外部性。
3.部分農村公共品具有規模效應。部分農村公共品的單位成本會隨著供給規模的增加而呈現出下降的趨勢，如就農村科技推廣這一公共品而言，小村莊的分散供給是低效率的，但是當土地相對集中后，可以更好地使用新技術、推廣機械化，產生規模效應。這類農村公共品的市場供給同樣是無效的，會出現私人收費成本過大、浪費性重復建設等問題，所以應當由政府通過一定機制保障其有效供給。
（二）農村公共品具有區別于一般公共品的特性
1.農村公共品具有生產分散性。農村公共品的生產分散性是指農民能夠用于公共品供給的資金較為分散，這是由農業生產的特點和農村分散的經營方式決定的。由于存在這種生產分散性，一些在城市中可以由私人提供的公共品，在農村中只能由政府通過發揮財政資金的保障作用，保障其有效供給。
2.農村公共品具有較強的針對性。農村公共品的受益范圍相對較小，因此農民就能夠通過一定的渠道反映其實際需求，上級政府也可以通過這些渠道，了解農民的需求意愿，并在此基礎上，做出合理的供給決策。而且在多數情況下，農村公共品是否有效提供，直接關系農民的受益程度，因此農民也愿意表達其需求意愿?；谶@一特性，政府的財政保障機制，應以滿足農民需求為基礎，使上級政府的供給決策能夠反映農民的需求意愿。
3.農村公共品具有邊緣性。所謂邊緣性是指農村社區處于中國行政區劃的最底層，鄉鎮以上各級政府提供的全國性或地方性公共品都有可能覆蓋到農村，這就使得農村公共品供給具有多層次性。這一特性要求各級政府的財政資金保障機制，應當以供給資金均衡為目標，通過合理確定其供給決策，保證公共品在農村分布的數量和質量。
二、現行農村公共品供給資金財政保障機制的缺陷
（一）基層政府財政收入有限
在農村公共品的供給中，地方財政收入，特別是基層財政收入，發揮著非常重要的作用。在目前的財政體制下，中央財政收入主要由一些稅源廣泛、稅收收入穩定、征收成本較低的稅種組成。但是，相比之下，基層財政收入則主要依靠一些小額、零星的稅種，基層財政缺乏支柱財源。隨著農村稅費改革的深入，特別是農業稅和特產稅取消后，基層財政空間被進一步壓縮，預算赤字缺口比較大。為了支持農村稅費改革的鞏固與完善，2006年起財政每年將安排1000億元以上的資金，其中中央財政每年將通過轉移支付補助地方財政780億元，但這與稅費改革之前政府和農村社區組織通過各種形式每年實際收繳的1500億元～1600億元相距甚遠。稅費改革使得基層財力受到影響，削弱了其能夠用于農村公共品的財力保障。
（二）基層政府支出范圍不合理
在分稅制的財政體制下，基層政府的重要經濟職能之一就是提供轄區范圍內的公共品。但是，目前基層政府的支出范圍偏大，擠占了原本應當用于公共品供給的一部分財政資金，導致公共品供給的財政投入不足。目前，我國縣鄉兩級的人員經費支出增長大大超過財政收入增長，盡管近幾年對鄉鎮進行了合并或撤銷，但也存在減機構不減人員的問題。行政體制缺乏有效的激勵機制，導致政府運行成本上升。
（三）轉移支付難以體現對農村公共品供給的資金扶持
1.專項撥款難以體現中央政府的政策意圖。在各項轉移支付中，專項撥款應當能夠促進基層政府農村公共品供給的積極性。但目前專項撥款存在以下問題：一方面，資金范圍太寬，用于支持準區域性公共品供給的資金所占比例較低，數額較少；另一方面，在確定撥款額和配套資金的配套率時，并沒有充分考慮各地區的實際情況，在一定程度上拉大了地區間公共品提供水平上的差距，而且容易誘使一些地方政府偽造配套資金，調取專項撥款。
2.轉移支付資金使用效率低下。目前財政部門只管撥款、不問資金使用去向的現象仍然相當普遍，這使得中央撥付的資金在使用中存在嚴重的擠占、挪用、截留、沉淀等問題。而這些資金經過層層截留，下撥到農村后，基層政府往往還要設立專門的機構負責資金、項目運作，這些機構和行政人員也占用了大量的資金，這都影響了資金的使用效率，導致能夠真正用于農村的項目資金很少。
三、完善農村公共品供給資金財政保障機制的對策
（一）深化財政體制改革，合理界定基層政府的職能范圍
1.應改變現有基層政府的財政體制，借鑒先進省份經驗，全面推廣“鄉財縣管”。鄉鎮的財政可以由縣級政府負責管理，這樣可以利用縣級政府的財力，有效提供農村公共品，同時利用縣級財政的約束力，防止腐敗現象、資金挪用現象的發生。
2.鄉鎮作為一級政府仍有必要存在。截至2004年底，我國縣級單位共有2862個（其中縣級市僅374個），而村民委員會共有652718個，不可能由縣級單位直接面對行政村，在二者之間應當有一級鄉鎮政府，并逐步將其發展為社區公共事務活動的中心，這將更加有利于農村的發展。
3.基層鄉鎮政府的職能應當有所轉變。即從現在的全能型、多功能的政府向有限功能的政府轉變。其首要職能應是保障農村公共品的有效供給，滿足轄區范圍內居民的公共需要，其職能范圍應當被界定為接受縣級政府的委托，負責農村公共品的具體提供過程，并向縣級政府負責，保證農村公共品的數量和質量。
（二）合理劃分各級政府的供給決策權，穩定供給資金來源
基層政府對農村公共品的財政保障能力不足，在很大程度上，與政府間供給決策權的混亂有關，因此，合理劃分中央與地方在農村公共品供給中的決策權，才能穩定農村公共品的資金來源，確保農村公共品的有效供給。具體而言，中央政府應當負責提供全國性公共品，如義務教育、計劃生育等，并確保其在城鄉之間、地區之間的均勻分布。對于地方性公共品，應根據受益范圍，由地方各級政府提供。對于準區域性公共品，如農村病蟲害防治、農村職業教育等，在地方政府供給的同時，中央應適當干預地方的供給決策。通過明確的制度安排，確定各級政府的供給決策權，穩定農村公共品的資金來源，從根本上解決農村公共品資金的供給問題。
（三）完善地方稅體系，壯大地方政府提供農村公共品的財力
取消農業稅之后，地方財政尤其是基層財政的負擔比較大，如果不采取相應的措施，會在一定程度上影響農村公共品的供給。為此，必須加強地方稅體系的建設。
1.在合理界定地方收入規模的基礎上，明確地方稅的主體稅種，建立地方流轉稅（包括營業稅）和地方所得稅及個人所得稅為主體的雙重主體稅種的地方稅體系。主要措施是改革城市維護建設稅，將其由附加稅改為專門的地方流轉稅，從而保證地方稅稅基的廣泛、收入的穩定、征管的便利。
2.完善輔助稅種。財產稅是地方稅收的重要稅種，具有稅基穩定、稅收收入保障性好的特點，結合我國國情，在規范地方稅管理體制的基礎上，完善財產稅、資源稅及一些行為目的類稅收，并將其作為地方稅收的輔助稅種。
3.在全國統一稅收政策的前提下，中央下放部分稅收的管理權限，地方根據情況確定稅種，決定具體稅收制度，確定開征或停征，即地方對一部分稅種具有相對較完全的稅收管理權限。
（四）完善轉移支付制度
1.建立促進地區公平的轉移支付制度。為了保證農村公共品供給資金的均衡分布，應通過促進地區公平的轉移支付制度，調整地區之間的既得利益，逐步縮小地區之間財政保障能力存在的差距，實現財力水平的相對均衡。特別是對目前財力不足的貧困地區，應提高無條件轉移支付所占的比重。
2.注重省以下轉移支付制度的完善，逐步縮小轄區內地區間財力的差距。加大省財政的轉移支付力度，充分利用轉移支付制度來平衡地區間財力差距，保證不同地區農村公共品供給的均衡，特別是對存在轄區外部性的農村公共品（如環保和教育）應當通過轉移支付，對供給方做出一定的補償，實現外部性的內在轉移。
3.調整現行轉移支付的結構，充分發揮專項撥款對農村公共品供給的保障作用。對專項撥款進行合理分類，同時在確定地方政府配套比率時充分考慮各種因素，保證專項撥款的合理分配，同時加強對專項撥款資金的管理，爭取實現轉移支付資金的“一步到位”，避免資金的再分配。
非稅收入是政府參與國民收入初次分配和再分配的一種形式,屬于財政資金范疇。廣義地說,非稅收入是指政府通過合法程序獲得的除稅收以外的一切收入,具體來看,主要包括行政事業性收費、政府性基金、社會保障繳款、財產經營收入、出售商品及服務收入、罰款和罰沒收入、贈與收入、特許收入、主管部門集中收入及其它收入等。
長期以來,我國一直使用“預算外資金”的概念和口徑。在國家正式文件里,最早出現“非稅收入”一詞是在《財政部、中國人民銀行關于印發財政國庫管理制度改革試點方案的通知》即財庫[2001]24號文件中。其后,《關于2009年中央和地方預算執行情況及2009年中央和地方預算草案的報告》提出要“確實加強各種非稅收入的征收管理”,2009年5月的《財政部、國家發展和改革委員會、監察部、審計署關于加強中央部門和單位行政事業性收費等收入“收支兩條線”管理的通知》的(財綜[2003]29號)文件中,第一次對 “非稅收入”概念提出了一個較明確的界定:“中央部門和單位按照國家有關規定收取或取得的行政事業性收費、政府性基金、罰款和罰沒收入、彩票公益金和發行費、國有資產經營收益、以政府名義接受的捐贈收入、主管部門集中收入等屬于政府非稅收入?！?這種從“預算外資金”到“非稅收入”的轉變,標志著我國在建立公共財政體系、規范政府收入機制上認識的深化。
非稅收入與預算外資金相比,既有區別又有聯系。非稅收入是按照收入形式對政府收入進行的分類;預算外資金則是對政府收入按照資金管理方式進行的分類?，F在提非稅收入概念,表明隨著預算管理制度改革(部門預算和綜合預算的實施)和政府收入機制的規范,可以逐漸淡化預算外資金概念。目前非稅收入的主體還是預算外資金,但有相當一部分非稅收入已經被納入預算內管理,今后的改革目標是要隨著部門預算和綜合預算的深入推進,將預算外資金全部納入預算管理。
二、我國非稅收入的現狀、管理存在的問題及原因分析
(一) 基本情況和存在的問題——非稅收入數額大、征收主體多元化、管理欠規范
建國初期,我國預算外資金主要是為數較少的稅收附加和零星的收費收入。1953年,預算外資金只有 8.91億元 ,相當于預算內收入的 4.2 %.改革開放前的1978年全國預算外資金為347億元,相當于預算內收入的 30.[，！]6 %;在體制轉軌和財政分權改革的過程中,我國預算外資金迅速膨脹,非稅收入在整個政府收入體系中的地位由“拾遺補缺”,演變為占據“半壁河山”,成為與預算內收入、稅收收入并駕齊驅的財力資源。1992年預算外資金為 3855億元 ,相當于當年預算內收入的 97.7% .1993年調整口徑后,預算外資金收縮到相當于預算內1/3左右,但增長仍迅速, 1996年預算外資金決算數為 3893億元 ,仍相當于財政收入的一半。
根據下表反映的情況,我國非稅收入由1978年的960.09億元增長到2000年的4640.15億元,增長了4.83倍。 由于轉軌過程中,還存在大量的既非預算內也非預算外的灰色財力(制度外收入),但是考慮到其法律地位的不合理性,此估算結果中并未將其納入“非稅收入”規模。
即使這樣,根據上表數據,我國非稅收入占財 政性資金的比重在1985年為42%,1990年達到了50%,世紀之交也在接近40%的水平。
我國非稅收入超常規膨脹的問題,突出表現在地方層次。例如湖南省2009年非稅收入總額達到278億元,相當于同期地方財政收入的1.36倍;而且從增長速度也超過地方財政收入,1998-2001年,該省非稅收入分別較上年增長15.25%、9.22%、13.22%,比同期地方財政收入的增幅分別高出5.33、3.01和6.89個百分點,比同期各項稅收的增幅分別高出10.55、4.76和6.46個百分點。廣東省2009年預算外資金收入達499.42億元 ,比上年增長36.6%,占一般預算收入的41.56%,但考慮到非稅收入的口徑比預算外資金的概念要大,其非稅收入所占的比重要也要超過50%.非稅收入大于稅收的情況,在經濟發達的地區一般要平緩一些,這可能是因為經濟發達地區政府地方稅源相對充裕,不必像欠發達地區的政府那樣,要更大程度上依賴非稅的途徑籌資。
地方非稅收入的過度膨脹和無序混亂有其直接的體制背景。收費主體多元化、管理政出多門。現行地方收費主體主要有地方財政部門、交通部門、國土管理部門、工商部門、衛生監督部門、
公安、司法、檢查、城建、環保、教育等管理部門,每個部門都有收費名目,而且一個部門收取多種費,同時管理上職權分散,亂收費的現象較為嚴重。盡管經過多年對收費項目的清理、減并、撤銷,根據財政部綜合司的有關數據,2000年全國性的收費項目仍有200多項,2009年為335項,地方每個省的收費項目平均在100多項目以上,其中仍不乏有不合理和欠規范的收費項目。此外,更嚴重的是,盡管中央三令五申,向企業和居民的亂收費、亂罰款和亂攤派仍然屢禁不止,秩序混亂,有的地方和部門的收費罰款甚至沒有基本的標準,由具體執行人員掌握,收多收少、收與不收彈性大,隨意性強。再有,盡管有關收費規定對收入的用途有明確規定,但由于監管上的疏松薄弱,許多費用存在收用不符。 (二) 原因分析
體制轉軌是我國非稅收入膨脹的大背景。非稅收入(尤其是預算外非稅收入)的產生以是以統收統支財政管理體制的打破為背景,其發展則以體制轉型時期各類經濟主體釋放其長期受到抑制的自主性與創造性的強烈需求為依托,其無序膨脹則是以轉軌時期監督和約束機制薄弱為基本條件。
在轉軌過程中我國政府收入來源渠道多元化、非稅收入迅速增長的原因相當復雜,其中既有體制性因素,也有非體制性壓力。歸納起來,成因主要有以下幾點:
第一,分權式改革連帶出了事權財權化意識,激活了原先受壓抑的局部利益,中央各部門和地方各級政府機構總是試圖通過多渠道籌資來落實自己擴展了的事權。改革過程中自上而下逐步把經濟管理權分散給各級政府和主管部門,其目的在于充分調動地方政府及有關部門促進發展的積極性并加快實現區域經濟結構的升級優化。與此同時,政府各部門也強化了自己的事權。中央政府在向地方、部門分散事權的同時,相應大大降低了自己的資金分配能力。一方面,由于預算內稱之為收入上解或支出補助的轉移支付存在較嚴重的非客觀性而苦樂不均、“鞭打快?！?因而地方政府就不再把更多的希望寄托在預算內資金的轉移支付上,而是走“自力更生”的道路,擴張預算外資金和非預算外資金,走非規范之路來落實資金以履行職能(職能合理與否姑且不論)。另一方面,由于各部門并不愿僅通過政策的制定、調整權來樹立自己的威望,而是希望利用實實在在的資金分配權來強化自己的地位,因此,各部門的預算外資金和非預算外資金也快速膨脹。事權趨向于演變為財權,財權反過來又支撐事權擴大。
第二,各級政府間彼此戒備,盡可能擴大不納入體制約束的資金。轉軌時期,我國先后進行過四次較大的財政體制改革(1980、1985、1988、1994年),每次改革的目的都包括規范政府間財政資金分配原則并強化各級政府的協調。應當看到,改革效應是遞增的,初始目的的實現程度逐步加深,但也必須承認,各級政府間的彼此戒備和算計從未消除。其根源在于,“一級政府、一級事權”規則的存在勢必促使各級政府維護本級利益并盡可能擴張收入,而已有的制度規范遠不足以保證上下雙方利益邊界的清晰和穩定。在確定政府間財力分配時,決策中往往是上級說了算,下級只能提建議,并沒有實際決策權。這樣,下級政府 干脆就把資金劃到預算外乃至制度外。正是因為政府之間的資金分配尚未走入法治化和客觀、公正、合理的道路,各級政府盡可能通過擴張預算外收入和非預算收入來不斷加大自己的可支配財力。當然,這種情況在經歷了1994年比較徹底、具有突破性的財稅改革之后,已有所改變。
第三,“正稅”的稅源流失較嚴重,導致預算內資金增長乏力,迫使各級政府通過非規范之策籌措預算外、體制外資金。我國的名義稅率始終遠遠高于實際稅率,各種納稅主體都在通過多種辦法規避稅收,稅收征管機構依法治稅水平和努力程度也低于合理標準,因而偷漏稅和越權、濫行減免稅普遍存在,預算內收入難以隨經濟發展同步增長。這也使各部門、地方政府傾向于通過收費和自主政策來籌措所需資金來緩解收支矛盾。
第四,政府系統各部門、各權利環節在本位利益驅動下,通過擴張可供他們掌握支配的預算外收入和非預算收入,來尋求其福利最大化。在市場經濟大潮沖擊下,政府系統及財政供養的事業單位幾度出現“創收”,其方式手段五花八門,除創辦出來的經濟實體要以種種方式對政府部門的權力環節上交部分收入之外(這種情況即使在名義上雙方“脫鉤”之后,仍普遍存在),也包括巧立名目直接收取各種“費”,以“辦公(辦案、辦事等)需要”為名索要錢物,等等。所有這些政府系統創收而來的收入,一部分歸入預算外,另外相當可觀的一部分,曾歸入“制度外”。在非稅收入在部門、單位收支掛鉤的情況下,利益驅動尤甚。收費資金收支掛鉤大致有兩種形式:一是差額返還。收費單位將收費資金實行專戶儲存之后,財政部門扣除10%一30%的比例,分批返還給收費主體,收得越多,返還的越多;二是全額返還。財政部門根據收費單位編制用款計劃將專戶儲存的收費資金分批撥付給收費主體。近年在推行“收支兩條線”改革之后,還有不少暗中的“掛鉤”關系。這種收支掛鉤的收費體制,使收費的多少與單位的福利水平、個人收入息息相關,這是收費過多過濫、膨脹不止、企業和居民不堪重負的重要動因。
第五,在我國經濟轉軌變型時期市場、技術和體制諸條件發生較大變化的情況下,必然發生某些公共產品向“半公共產品”乃至私人產品的轉變,使公共產品邊界模糊漂移,進而公共服務與商業邊界相應模糊漂移,不同性質的收費魚龍混雜,于是原本就具有擴張非規范收入動機的政府部門及權力環節,更借勢巧立名目增加收費,擴張這類收入。
第六,根據現行政策規定,行政事業性收費實行中央和省級兩級管理,按隸屬關系分別由國務院和省級物價、財政部門組織實施。其中項目管理以財政部門為主會同物價部門;征收標準以物價部門為主會同財政部門;涉及到農民利益的重點收費項目需報經國務院或省、自治區、直轄市人民政府同意;政府基金則由財政部門會同有關部門管理。在一些相關文件中還賦予了地方政府審批附加費、建設費的職權。這種相互交叉、多頭控制的運行機制,在現實經濟生活中執行起來漏洞很多:一是把收費項目和標準管理分開,收費管理和政府性基金分開,人為地割裂了收費管理的內在聯系;二是行政性收
1.GDP增長率呈不斷下降趨勢
我國GDP增長率從1993年的13.5％下降到1998年的7.8％。1998年下半年，依靠財政投資拉動，經濟增長率有所回升，但仍然明顯低于過去十年的平均水平，同時低于我國潛在的經濟增長能力。
1999年上半年GDP增長率達到7.6％，其中一季度GDP增長率達到8.3％，二季度GDP增長降為7.1％。經濟增長前高后低的趨勢明顯，若不及時采取有力的啟動政策，完成今年GDP增長率7％的目標仍有一定困難。
2.各類物價水平持續下跌，通貨緊縮趨勢依舊
到1999年8月，商品零售物價指數連續23個月負增長，居民消費價格指數連續18個月負增長，反映經濟景氣的生產資料價格購進指數也連續35個月負增長。今年上半年，商品零售物價指數和居民消費價格指數分別從第一季度的－2.9％和－1.4％進一步下跌為－3.2％和－1.8％，盡管近來這兩個指數均有程度不同的回升，但回升幅度十分有限。
3.消費需求不旺，增長乏力
1998年社會商品零售總額增長率僅為6.8％，1999年上半年進一步下降為6.4％。比1985－1997年間平均17.7％的增長水平低10個百分點以上，說明物價的下降并沒有相應帶來商品銷售額的增長。
4.農產品收購價格劇烈下降幅度大，農民收入增長減緩
1997年農產品收購價格就全面大幅度下跌為－4.5％，1998年農產品收購價格增長率進一步下降為－0.8％，兩年累計下降了12.1個百分點，等于農民生產等量的農產品而貨幣收入卻下降了12％。農村居民消費持續下降，1998年農村居民以69.6％的人口，只購買了社會消費品零售額的38.9％，1999年第一季度有下降為38.5％，而占人口30.4％的城鎮居民，卻購買了另外61％以上的社會消費品零售額，城鄉居民消費差距過大。
5.外貿出口形勢并不樂觀，外需嚴重不足
1999年上半年全國外貿進出口總額達1，580億美元，同比增長4.4％，其中出口830億美元，下降4.6％；進口750億美元，增長16.6％；順差80億美元。此外，上半年我國外商直接投資協議額194億美元，下降19.9％；實際利用外資186億美元，下降9.2％，預示著吸收利用外資和擴大出口的難度進一步加劇，外資對國內經濟增長的貢獻在減弱。
6.基礎貨幣投放下降，實際貨幣供給不足，貨幣流動性比率降低
近年來，我國基礎貨幣投放下降，貨幣供應趨緊。1998年末，基礎貨幣余額為29108.7億元，僅比上年末增加29.2億元；到今年3月份，基金貨幣余額降為28314.9億元，比年初下降793.8億元；6月末，基礎貨幣余額降為28042.7億元，比三月末下降272.2億元，比年初下降1066億元。
在基礎貨幣下降的同時，廣義貨幣供應量M2仍保持小幅增長，其增長量約為基礎貨幣運用余額減少造成的貨幣供應的收縮量。也就說，近年來，我國廣義貨幣M2在小幅增加的同時，貨幣流動性比率（即M1與M2之比，即全社會貨幣供應中，用于居民消費、企業生產和投資的那部分貨幣占整個貨幣的比重）卻不斷下降。1997年6月貨幣流動性比率為37.5％，1998年6月下降為35.7％，到1999年6月進一步下降為34.86％。造成貨幣流動性比率不斷下降的原因，是由于近兩年企業投資活動不積極，流動資金減少，以及居民消費欲望不強。由于企業資金趨緊，投資意愿下降，1999年前4個月企業存款下降355億元，其中，活期存款下降842億元，定期存款卻增加了487億元。
根據西方學者的實證分析，貨幣需求對經濟增長的彈性為1.8.考慮到我國正在經歷由實物經濟向貨幣經濟的轉變，彈性應該更大一些。據國內學者對1979年以來的實證分析，我國的這一彈性應為2.3左右。也就是說，經濟每增長1％，貨幣數量應該增加2.3％。以1998年經濟增長7.8％為例，貨幣數量應增長17.94％，而我國1998年三個層次的貨幣供應量M0、M1、M2的增長分別為10.09％、11.85％和14.84％，都遠低于17.94％的水平。因此，就近兩年的經濟增長速度而言，我國基礎貨幣的增加速度太低，貨幣供給不足。
明年應繼續實行適度擴張的財政貨幣政策
通貨緊縮使實際利率上升，實體經濟的平均利潤率下降，儲蓄傾向上升，投資意愿減弱，是導致我國經濟增長速度下降的直接原因。不斷加深的通貨緊縮將是未來幾年我國經濟領域存在的主要問題，盡管造成這一狀況的原因是多方面的，但根本原因是經濟生活中深層次的結構性矛盾。因此，短期的宏觀經濟政策必須與經濟結構調整的中長期政策銜接起來。
進一步緩解通貨緊縮是明年經濟工作的主要任務，因此，繼續實行適度擴張的財政貨幣政策仍是宏觀經濟管理的基本政策取向。實行這一政策取向的問題是，從貨幣政策方面看，政策傳導機制障礙影響了基礎貨幣的放量，也使利率政策作用不明顯，新的貨幣需求不旺也從另一個角度抑制了貨幣供給。因此，放量基礎貨幣、擴大貨幣需求，在傳導機制障礙短期難以解決、利率政策不明顯的條件下，基礎貨幣放量須尋找新的途徑，同時，從現代貨幣需求理論看，提高非政府投資收益率是創造新的貨幣需求的關鍵。
從財政政策方面看，擴張性財政政策不能作為長期政策使用，發債空間有限，發債空間歐盟國家債務負擔率不高于60％，1999年我國債務負擔率約為12.5％，西方國家宏觀稅率平均在45％以上，我國約在12％，說明財政的償債能力約為西方國家的1/3弱，1/4強，因此，我國的債務負擔率低線為15％，最高不能超過20％。
我國目前大約有3萬億的隱性債務（估算），未來幾年將部分體現為政府的顯性債務，如剝離銀行不良資產的最終損失和社會保障資金的支付缺口等，最終都要由財政來承擔。
依據李嘉圖的等價定理（當債務增長率高于經濟增長率時，當期的債務發行是對未來增加的稅收收入的提前支付），當期的債務發行，必然導致未來年度采取緊縮的財政政策，否則，財政將發生支付危機。因此，必須考慮靈活運用彌補財政赤字的方法。
明年財政貨幣政策具體思路
1、貨幣政策方面：
1）繼續實行擴張性貨幣政策的同時，核心問題是解決貨幣傳導機制障礙。將商業銀行的經濟效益與信貸安全作為剛性考核指標，解決不講效益，只求安全的問題。
>2）完善存款準備金制度，進一步調低存款準備金率，以增加商業銀行資金的流動性。在當前已經擴大商業銀行存貨差和增加低成本資金來源的情況下，將存款準備金降為零利率，鼓勵商業銀行積極擴大貸款投放和其他形式的資產運用，防止商業銀行在中央銀行套取利息。同時，將中央銀行法定存款準備金率由目前的8％再下調到5％。
3）在防范金融風險的同時發展多樣化的金融機構。在當前通貨緊縮的形勢下，不僅要積極防范金融風險，繼續推進化解金融風險的各項改革措施，還必須注意防止出現政策和導向上的極端化傾向。如果金融機構單純追求防范風險而不積極進行投資和貸款，整個宏觀經濟必然會陷入更大的困境，從而導致更大的金融風險乃至經濟風險。因此，在防范金融風險的同時，應加快金融改革的步伐，發展主要服務于中小企業的各種類型的非國有金融機構，推進金融機構的多樣化，以分散國家的金融風險，拓展中小企業的籌資渠道。
4）積極培育金融市場，增強中央銀行的調控能力。積極推進金融市場發育，加快貨幣市場的一體化進程，為統一同業拆借市場、國債回購市場、票據市場創造條件，促進公開市場業務的發展；放開票據貼現率，鼓勵商業銀行積極進行票據貼現業務，加大再貼現的規模，擴大中央銀行資產運用中票據持有的比例，增強中央銀行的調控能力。
2、財政政策方面：
1）適度擴大財政赤字，調整支出結構
建議2000年繼續實行適度擴張的財政政策，中央財政赤字增加1000億元左右，主要考慮拉動GDP的增長與阻止物價水平的下滑。
調整財政資金支出結構，在增加財政對基礎設施投資力度的同時，應該考慮將部分財政資金用于能夠直接帶動民間投資和消費的領域。包括增加經常性預算支出，增加職工收入以促進居民消費。特別要將增加的預算資金優先用于扶持中西部地區和老、少、邊、窮地區的經濟發展，結合扶貧攻堅計劃的實施，力爭使5000萬貧困人口提前脫貧；加強政府對社會保障資金的支持，由財政撥出部分資金用于建立和健全社會保障制度，以鼓勵居民多消費而少儲蓄；同時，可考慮將一部分財政資金用于清理企業間債務和銀行不良資產，以減輕企業負擔，改善企業經營狀況。特別要注重發揮財政政策在帶動民間投資等方面的作用，放大財政政策的擴張效應，通過有效地利用財政貼息、財政擔保和財政參股等手段，充分吸納和引導社會資金，加快高新技術產業的發展，全面提高工業技術裝備水平，提高依靠非政府投資和居民消費支撐經濟自主增長的能力，為迎接中國加入WTO的挑戰和促進經濟持續增長奠定基礎。
2）彌補財政赤字的方法
彌補財政赤字有多種途徑，其中，債務融資和貨幣融資是通常使用的方法。由于《中國人民銀行法》、《預算法》不允許采用貨幣融資法，可考慮繼續采取債務融資方式，但中央銀行必須大力拓展公開市場業務。目前可采取的措施是，財政部向商業銀行發行低息或無息短期國債，由中央銀行通過國債市場當天等額購入，迫使中央銀行釋放基礎貨幣，增加貨幣供給。這樣做雖然符合現行法律的規定，但財政赤字擴大仍然體現在債務規模擴張上，形成政府債務負擔。
此外，采用何種方法彌補財政赤字，應在精確計算推動通貨膨脹增長幅度的基礎上確定。對控制通貨膨脹總的考慮是，通過貨幣政策與財政政策的連動，使物價指數由目前負增長，提高到明年的正增長。鑒于近年來發達國家通貨膨脹率控制在3％左右，我國作為發展中國家以及沉重的就業壓力，經濟增長速度必然要遠遠大于發達國家的水平。若經濟增長速度保持在7％－8％，一般不超過9％的情況，通貨膨脹率控制在5％左右應是可行的。
3）“輕徭薄賦”，穩定宏觀稅率
為保證財政各項政策的協調一致，在積極擴大財政支出的同時，保持目前宏觀稅率的穩定，是十分必要的。只有在經濟形勢好轉之后，經濟增長帶來的稅源開拓才能有利地支撐稅收的增加。同時，繼續清理亂收費現象和推進費稅改革，減輕企業與居民負擔，支持經濟增長。
4）社會保障與創造新的就業機會并舉
當前或今后一段時期內，無論是從收入分配格局變化，還是從經濟增長等方面來看，現有的社會保障體系都無法支持消費的快速增長。擴大消費的唯一方式是將居民儲蓄變為當期消費。這就要求我們在穩步推進經濟體制、政府機構、住房制度、社會保障、教育體制和醫療制度改革的同時，盡快建立和健全現代社會保障體系，要加快收入分配制度的改革，提高社會保障水平，解決城鄉居民的后顧之憂，采取諸如對無房老職工的住房基金作出補償、償還政府對老職工勞動保障的隱性負債，補足欠發的職工工資、提高國家機關工作人員薪金等方式，有效增加居民收入，改善居民的收入預期。實行這一政策，應貫徹低收入階層優先的原則，當前刺激內需的重點尤其要放在增加農民收入、啟動農村市場上。同時，在供給方面，調動企業和企業家的積極性，使富有活力、蓬勃成長的企業成為經濟健康發展的發動機，發揮財政、信貸乃至民間資金“投資”帶動“投勞”的作用，以增加就業，擴大需求。
5）將刺激內需和外需結合起來
改革開放以前,因為實行高度集中的計劃經濟及優先發展工業的發展戰略,國民收入分配表現為農業向工業傾斜、農村向城市傾斜,國家以隱蔽的價格形式(即“剪刀差”)、稅收方式及儲蓄方式從農業提取大量剩余為工業化積累資金。據有關部門測算,1979年以前的29年里,農業部門為國家工業化提供的資金約為4500億元。改革開放以后,我國確立了以家庭經營為主的“統分結合”的雙層經營體制,農戶經營的主體地位得到承認,同時,國家提高了農副產品的價格,國民收入分配中不利于農業的局面有所改觀,可供農戶分配的財力大幅度增加。但是,國家分配政策調整的另一方面,卻是減少了財政對三農的支出比例,造成財政支農投入不足,農村公共產品供給不足。
(一)財政支農投入不足
1.財政支出中支農投入的比例趨于下降
20世紀90年代以來,雖然國家財政性支農支出(預算內,下同)的絕對量從1991年的347億元增加到2009年的1691億元,但財政支農支出占財政支出的比例整體上卻呈現下降趨勢(見圖1),從1991年的10.26%下降到2009年的7.66%.其中,1998年支農支出比例提高到10.69%,這是因為1998年國家增發1000億元債券中有350億元用于與農業相關的長江中下游、松花江、嫩江、黃河的堤防工程,蓄洪區建設移民建鎮和水利樞紐工程等,但實際上直接用于農業的只有20億元.
2.國家財政性支農支出占財政總支出的比重遠低于農業GDP在整個GDP中的比重
所謂財政風險是指財政不能提供足夠的財力致使國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性。財政風險越大，也就是國家機器的正常運轉遭受嚴重損害的可能性越大。從這里我們可以看出，財政風險并不是財政部門的風險，而是整個國家及政府的風險。但與單位和個人相比較，財政風險具有一定的隱蔽性。因為財政是以國家政權為依托的，可以強制地擴大收入來源，如發行貨幣、擴征稅收等等，而一般單位和個人卻不具備這種能力。只有當這種“強制性”超出了整個國民經濟的承受能力的情況下，財政風險才會顯現出來，并進而變為現實的財政危機。正是財政風險的隱蔽性，致使財政風險不是動態地化解，而往往是不斷地累積。一旦達到某到臨界點，財政風險就會像火山爆發一樣，突發為財政危機，并由此演化為經濟、政治的全面危機，引起社會動蕩。在中外歷史上，因財政問題而導致政權的例子并不鮮見。歷史上孫科政府的，直接導火索就是由于政府債信的破產而導致的。再如前蘇聯的解體、東歐的巨變，最終都是因財政喪失了支付能力所致。沒有一個強有力的財政，就意味著沒有一個強有力的政府。在財權分割、財力分散的情況下，財政承擔風險的能力便會弱化，稍大的經濟、社會風險都可能導致財政全面崩潰。而財政一旦出現危機，其后果是不言而喻的。
有關專家指出，財政監督是規避財政風險的第一道防線。在當前形勢下，財政監督就是財政機關在財政管理過程中依照國家有關法律法規對國家有關財政機關、企事業單位和其他組織涉及財政收支事項及其他相關事項進行的審查、稽核與監督檢查活動。財政監督是以資金運行為中心的監督，是保障財政收支安全有序運行，使財政職能、職責得以全面有效地發揮。因此，財政監督既包括對有關部門執行財稅法規、政策情況的監督，預算收入征收機關和對國庫收納、劃分的監督，又包括對企業、事業和機關單位執行財政、財務法規情況的監督，等等。
在現階段，建立、健全法制，特別是財政監督法規，并認真遵照執行是有效防范和化解財政風險的重要治本之策。
近幾年來，我國在財政立法上做了大量的工作，并相繼制定或修訂了《預算法》、《會計法》、《稅收征管法》等財政法率、法規，初步形成了與社會主義市場經濟相適應的財政法律體系框架。應該說現有的財政法律、法規相當一部分已包含著財政監督檢查的內容和手段，財政監督執法已有了一定條件。但由于沒有將財政監督提到足夠的立法高度，所以總體上說，現有的財政法律、法規中有關財政監督內容和手段還不夠完善。歸納起來，主要體現在兩個方面：一是財政監督的法律規范不完整，連貫性不強?，F有的財政立法中雖然包含了財政領域的主要方面，但畢竟有一些方面沒有涉及。財政監督存在執法空白，影響了財政監督工作的深入開展。各單項立法制定財政監督條款的出發點也是從服務單項工作來考慮，這種將財政監督化整為零的作法既不科學，又加大了財政監督執法的難度，影響了財政監督的連貫性。二是財政監督執法的尺度偏松，手段偏軟?，F有的財政立法大都相當于一種工作規范，財政監督檢查尤其是執法處理在一定意義上說只是一種附加條款。不利于財政監督工作的正常開展。
在現有的體制條件下，在現有的方針、政策的框架內，強化財政監督，將財政監督提到立法的高度不僅是財政監督工作有效開展，確保財政收支安全有效的客觀要求，同時也是防范和化解財政風險的重要舉措。也就是說，在正常的財政經濟形勢下，財政風險的發生并不具有客觀必然性，通過加強法制的保障作用，減少人為的隨意性，通過強化財政監督立法控制和化解財政風險。
財政監督立法應體現以下基本原則：
（一）收入的完整真實性原則。保證財政收入秩序是財政監督機構的重要指責之一。因此，監督法必須明確規定：財政部門由責任對財政收入的質量實施監督，有權對稅務等征收機關實施監督，維護財政收入的完整性和真實性。
（二）支出的安全有效性原則。要借鑒國外財政監督的先進經驗，做到收支并舉。徹底扭轉“重收入監督，輕支出監督”的傾向。為此，財政監督法要明確規定，財政監督貫穿到資金運用的全過程，實行跟蹤問效。
（三）監督的規范化嚴肅性原則。首先，監督法必須明確賦予財政監督手段和權力，特別是涉及各部門配合問題，監督法要明確規定配合單位的義務和責任，如凍結帳戶、罰款的繳納等。其次，強調有法必依、執法必嚴的原則，要從事件處理和內部通報為主向處理事件和人相結合，內部通報和公開曝光相結合的方式轉變。對責任人要堅決予以處理，決不姑息。只有這樣，才能維護監督的權威，實現財政秩序的根本好轉。
總之，財政監督立法對于加強財政監督，化解和控制財政風險至關重要，應該早日提上議題。在法律的規制下實現財政狀況和秩序的好轉。
「參考資料
1.劉尚希等，《論財政風險》，《財貿經濟》，2000年第3期。
政府采購，是指各級國家機關、事業單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為；是現代市場經濟發展、政府廣泛運用經濟和法律手段干預經濟的產物，其實質在于把市場競爭機制和財政支出管理有機結合起來。我國實行政府采購以來，發展十分迅速(如表1所示)，年均資金節約率達到10%以上，已成為我國經濟發展不可忽視的一個支撐點，但是在收到良好成效的同時，也暴露出諸多問題，亟待規范和完善。
一、政府采購運行中存在的主要問題
1.違規審批現象時有發生。政府采購必須堅持以公開招標采購方式為主，并且通用類項目應當委托政府集中采購機構組織實施?，F實中，有些單位一味強調特殊性，有些采用改變項目名稱等手段，想方設法規避公開招標和集中采購，一些部門游離于監管部門的控制而自行采購或變相自行采購，既違反了《政府采購法》及其他相關政策、法律法規和規章制度的規定，影響了“制度效益”的實現，也損害了政府采購的公信力和本應達到的社會經濟效果。
2.機構缺乏內部監督制約機制。有的政府采購機構組織開標、評標卻無監督人員監標；有的機構把自身經濟收益放在第一位，對采購程序等有關規定能松則松、能寬則寬；有的采購機構缺乏應有的責任心和把關意識，對有可能發生的違法違規現象，放任自流。
3.照顧人情關系的現象屢見不鮮。有的采購人在采購文件中設定特別參數，傾向性十分明顯，變相指定中標人，有的采購人與供應商私下通謀，采取種種方式規避法律，幫助陪標、竄標和圍標；有的采購人代表在參與綜合評審活動中，不講原則，故意照顧人情關系，導致評標結果不公平。
4.個別政府采購評審專家的能力和水平有待提高。政府采購的一個亮點就是引入專家評審機制。評審專家的工作質量不僅關系到整個采購過程的合法性，也關系到整個采購項目質量和價格的先進合理公平公正。有的評審專家對項目的技術要求等方面的內容不熟悉，無法合理評價投標文件；有的專家在評審過程中匆匆完成評標，評標質量不能令人信服；有的專家不能堅持獨立評審，過分遷就采購人和采購機構的意見；有的專家對政府采購法律法規、規章制度和方針政策不熟悉，對評標程序、評標內容、評審規則缺乏了解，根據自己的喜好來裁量；有的專家利用自己的身份，主動與采購人和供應商聯系，為采購人“包裝”替供應商“代言”，直接影響了公平、公正原則。
5.對供應商質疑投訴處理不當。隨著政府采購制度的深入推進，供應商的維權意識普遍提高，質疑和投訴不斷出現。有的政府采購機構和采購人對供應商質疑消極應對，敷衍塞責；有的屢找借口，推托責任；有的置之不理，將矛盾上交。導致這些現象的根源，在于政府采購管理者及參與人在審批、組織和評審政府采購項目時，把關不嚴、執法不力、利益驅動、責任意識淡漠。
6.政府采購欠缺節制意識。采購人缺乏控制成本的動機，也沒有機制對采購效益做出規范化的評估。在西方發達國家，納稅人參與監督的意識很強，不僅有監督政府行使權力的法律保障，更關鍵的是這種監督得以貫徹的直接后果促成了政府的自我節制意識。作為社會公共事業，政府采購節制意識的提高，采購行為的公開、公正、透明，只有在尊重社會公眾的正當合法權益、廣泛接受社會公眾監督的基礎上才有可能成為一種真實。
二、政府采購行為的規范與完善
1.加強制度建設。完善立法，建立有效的異議、申訴和救濟機制，健全政府采購管理模式。從國際立法來看，建立健全完備有效的質疑、申訴和救濟機制，是政府采購制度的重要內容，也是政府采購制度有效運行和實現政府采購目標的重要保證。應允許政府采購合同的雙方當事人通過磋商、仲裁、司法或行政等手段維權，保證采購實體、供貨商、承包商或服務提供者的正當權益。同時，制定出臺有關分散采購管理辦法、部門集中采購管理辦法、政府采購機構監督考核辦法、供應商質疑處理辦法、政府采購監督管理辦法等，最大限度規范政府采購行為，盡可能地減少權力尋租。
2.重視采購目錄和采購方式。政府采購目錄確定了政府采購實施的項目范圍，是執行政府采購制度的關鍵所在，是政府采購審批管理和操作執行的依據，直接影響政府采購制度改革的廣度和深度。因此在擬定政府采購目錄時要廣泛征求政府采購參與人的意見，凝聚大家的智慧，科學劃分通用項目與專用項目的內容，合理確定政府采購限額標準和貨物服務項目公開招標數額標準，充分體現出政府采購的公正性、公開性和公平性，最大限度地消除政府采購活動中的人為因素。同時，要推行采購方式審批責任追究制，不斷規范財政部門的審批行為。
3.嚴格對政府采購機構的監管。集中采購機構要依法采購、注重規則，其它采購機構要合法經營、誠信服務。嚴格對政府采購機構的監督考核，要從工作業績、制度建設、人員素質等服務能力和服務質量方面進行量化評價。從現代政府采購團隊文化建設的角度，結合誠信原則，使服務變成品牌，變成展示政府采購形象的載體，不斷提高工作效率，為加快財政支出改革服務。
4.強化對評審專家的管理，加強人力資源建設。一是要把好“入門關”，既要大膽引進品德高尚、有真才實學的專業人才，又要慎之又慎，努力在政府采購專家的引進機制上下功夫，力爭做到引進與需求一致，道德審查與專業審查并重，破格與資格并舉，特別要重視對專家實踐經驗的審查。二是要把好“監督關”，要制定科學嚴格的專家評審工作制度、專家評審工作信息反饋制度和誠信制度，把專家的評審行為置于各方的監督之下，不斷提高專家清正廉潔和客觀公正的思想意識。三是要把好“審驗關”，要制定監督考核辦法，充分利用對專家資格核驗復審的時機，從職業道德規范、專業水平、執業能力、遵紀守法等方面進行全面考核，建立起評審專家的優勝劣汰、動態管理的體制和機制。
5.加強采購隊伍建設，提高采購從業人員的采購執行能力。實現政府采購人員的專業化，將政府采購隊伍建設納入制度化軌道，確保政府采購活動的正常開展，使政府采購工作真正成為體現效率和效益的陽光工程。所有政府采購管理者和參與人，應注重公正道義素養、專業權威素養、信息吸納素養和責任意識、法律意識、服務意識、配合意識、自律意識的培養和提高。
6.重視監督檢查。強化職能監督、重視社會監督，建立健全內外結合的全方位、全過程的監督機制，切實發揮有效監督的作用。特別是要注重培育納稅人的權利意識，使納稅人積極監督政府采購行為。來自納稅人的監督針對性強、效率高，能有效節約政府組織監督的制度成本，也是實現政府采購經濟目標和效益目標的有力保障。
2006年下半年以來，國際糧價的持續攀升引發了全球性通貨膨脹，導致30多個國家出現糧食危機，并引起嚴重的社會和政治問題。而對于用不到世界9%的耕地來養活世界近22%人口的中國，糧食問題始終倍受國內外各界的高度關注。中國能否主要依靠自己生產的糧食養活自己？中國的糧食安全有保障嗎？諸如此類的問題成為社會各界空前關注的重大問題。我國歷來重視農業問題，近年來提出“工業反哺農業”的新思路，并不斷增加財政支農力度。本文認為，非常有必要對財政支農進行深入系統的研究，以發現存在的問題并找到解決對策。
一、規模：不斷擴大但仍有很大提升空間
1、從自身規模看，規模不斷增大，特別是近幾年規模激增
改革開放以來我國財政支農的具體情況見圖1（本文所有圖表的數據來源：《中國統計年鑒（2000）、（2007）》，《中國財政年鑒（2007）》，相關數據由此計算而得）。1950—2006年我國財政支農總共投入23691.35億元，從圖1可以看出，我國財政支農規模不斷增大，特別是近幾年規模激增。2006年的財政支農規模是1980年的21.15倍，是1990年的10.31倍，是1996年的4.53倍，是2000年的2.58倍，是2003年的1.81倍。財政支農從1978年的150.7億元增加到200億元用了10年時間，1988才達到214.1億元；又用了五年達到400億元，1993年為440.5億元；突破1000億元大關從1978年算起用了20年，1998年達1154.8億元；而突破2000億元大關用了6年，2004年達2337.6億元；突破3000億元大關只用2年，2006年達3173億元。同時，從2000年的1232.5億元激增到2006年的3173億元，2004年凈增值為583.1億元，比1995年574.9億元的規模還大；2006年凈增值為722.7億元，比1996年700.4億元的規模還大。
2、從穩定性來看，增長速度經常大幅波動，財政支農穩定性比較差
從圖2可知，總體上我國財政支農增長速度常有大幅波動，穩定性有待進一步提高進。依據波動幅度的大小，我國財政支農的變化趨勢可大致分為三階段：1978—1982年的急劇波動時期，與改革開放初期農村經濟快速發展和經濟政策多變有關；1982—1995年的相對穩定時期，與該期間農村經濟平穩發展和經濟政策相對穩定有關；1996—2006年的較大波動時期，該期間農村經濟發展面臨各種困難和壓力，改革開放的步伐明顯加快。就某年具體的波動幅度而言，在1978—2006年的29年中，有7年的波動幅度大于20%，其中有3年大于30%：1978年為39.3%、1997年為37.98%、2004年為33.23%。其中，2006年也接近30%，為29.45%。波動幅度為10%～20%的有10年，幅度絕對值低于5%的只有2005年（為4.82%）。其中有2年是負增長：1981年竟為-26.53%，1999年為-5.98%。最大的波動幅度差距為65.8%（1978年39.7%與1981年-26.53%的差額）。
3、占財政總支出比例呈下降趨勢且波動較大，近幾年有止跌上升趨勢
從圖3可以看出，財政支農占財政總支出比例的變化大致分三個階段。第一階段：1978—1985年急劇下降階段，從1979年的13.6%降到1985年的7.7%。這一時期由于農村普遍實現，農業持續大發展，國家減少對農業的支持力度。第二階段：1985—1991年緩慢上升階段，1991年達到10.26%。第三階段：1991—2006年緩慢下降階段，除1998年和2004年的小幅增加外，大致呈下降趨勢。1998年的上升是由于1997年以來東南亞金融危機和1998年長江流域和淮河流域大洪水泛濫，國家發行國債加大對長江和淮河的投資。2004年的上升是由于農業連續多年滑坡，國家重視“三農問題”。
4、從合法合規性來看，相關支農要求常得不到有效落實
從國內的法律來看，《農業法》沒有得到充分有效地落實。1993年《農業法》施行以來的有關情況見圖1和圖4。從圖4可知，實施《農業法》以來，國家逐步提高農業投入總體水平的法律要求基本實現，只有1999年例外。1993—2006年的14年中，有9年是財政支農的增長幅度低于經常性財政支出的增長幅度，沒有達到法定要求，特別是1999年財政支農增長幅度為負，所占比例竟高達64.3%；只有5年達到法定要求，所占比例僅為35.7%。1996—1998年3年是在非正常狀態下實現財政支農的增長幅度的：由于1997年爆發亞洲金融危機和1998年長江與淮河流域洪水泛濫的特殊情況，國家通過發行大量國債大幅提高對農業的投入，特別是對長江和淮河治理的投資；2004年國家提出建設新農村；2006年是2005年超低反彈，且財政支農增長幅度的穩定性也差一些?？傮w來看，《農業法》的一部分要求落實較好，而另外一部分要求卻沒有得到很好的落實。
從國際慣例來看，我國的財政支農措施遠遠沒有達到WTO協議的規定。在WTO協議框架下，“黃箱”的支持比例可以達到農業總產值的8.5%，而我們國家不到1%，由此可以看出我國沒有很好利用“黃箱政策”的條款，更沒有充分有效利用“綠箱政策”。政府對農業部門的所有投資或支持，如對農業科技、農田水利、農業生態環保等方面的投資，由于其不會對農產品的產出結構和農產品市場發生直接顯著的扭曲性作用，因而協議根本不限制“綠箱政策”。因此，我國的財政支農政策完全不用擔心與國際規則相矛盾，應大膽根據我國的農業實際需要和財力來安排支農資金。
二、結構：明顯不盡合理，亟需較大改善
1、從內部結構來看，一級結構及二級結構明顯不合理
目前財政支農一級結構及二級結構都明顯不合理，2000—2006年我國財政支農結構的基本情況見圖5。
財政支農最大的一項是支援農村生產支出和農林水利氣象等部門的事業費，為68%，所占比例太高。而其兩個部分結構也極不合理，由于機構膨脹、行政經費支出剛性等原因，用于農林水氣等部門事業單位人員機構經費比重大，增長速度很快；支援農村生產支出，如農業事業專項經費及為農業事業發展提供保護和服務的專項經費等支出比重較小，增長緩慢。
財政支農第二大項是農業建設基本支出，占24%，所占比例不高，其中大型水利基本建設投資又占絕大多數，而用于與農業生產直接相關的投資非常少，所占財政支農比例大致為10%?！捌呶濉睍r期大型水利基本建設投資占59.6%，“八五”時期為63.1%，“九五”時期為63.4%，實際上這些投資是全社會都收益，與農業直接生產關系不大。
農業科技三項費用絕對數額很小，所占比例過低。2000—2006年是農業科技三項費用增長最快的七年，只有99.30億元，此期間農村人均每年科技三項費用僅為0.26元，剔除物價上漲的因素會更少。據有關資料，我國目前每年對農業的科研投入約占農業總產值的0.25%，而發達國家平均為2.37%，發展中國家平均為0.7%～1%?，F在發達國家科技對農業增產的貢獻率一般是60%～80%，而我國目前不足40%。要促進農業的迅速發展，我國必須加大對農業科技進步及其成果的推廣支持力度。
2、從變化趨勢來看，財政支農結構問題長期以來沒有得到完善
我國財政支農的結構變化見表1。從表1可知，我國支援農村支出及事業費規模急劇擴大，但其比例增加更為迅速，從50年代的35%一直增加到80年代的68%，增加了近一倍，之后如此高比例繼續穩定，1950—2006年的平均值高達66%。但農業建設基本支出比例卻從50年代的49%減少到80年代的23%，之后基本保持此低比例，1950—2006年的平均值僅為26%。值得注意的是，大型水利基本建設投資的比例卻逐步上升，從“六五”時期的53.8%上升到“九五”時期的63.4%，上升幅度驚人。而與農業直接相關的投入比例以更大的幅度下降，與公共財政的要求和農村實際的需要背道而馳。農業科技三項費用的基本演變是：1950—1962年沒有，1963—1967年有一點，而1968—1970年又取消，之后逐漸增多，1950—2006年總共才171.49億元，所占比例僅為1%。1950—1980年期間，由于我國的貧困人口數目較大、比例較高，農村救濟費用規模增大但是比例減少，1984—2005年則沒有，2006年突增330.88億元?？傊?，從縱向的各個時期相比，財政支農結構并未得到進一步的完善。
三、政策建議
由以上分析可知，雖然財政支農規模不斷增大，但是我國財政支農規模仍有較大的提升空間。同時，財政支農的結構性問題容易被規模不斷增大所掩蓋，問題的嚴重性沒有引起人們和國家的足夠重視，這恰恰是嚴重影響財政支農作用充分發揮的重要因素。
1、繼續擴大財政支農規模，充分發揮其積極推動作用
一方面，依照《農業法》的要求，應逐步提高農業投入的總體水平，每年對農業總投入的增長幅度應當高于國家財政經常性收入的增長幅度。應結合國際慣例，借鑒他國先進經驗，在國家財力大幅增長的情況下，大幅提高支農幅度并保證支農資金穩定增長。另一方面，應依據市場原則創新財政支農方式，采用補助、貼息、擔保、稅收減免等手段，充分發揮財政支農資金的引導效應、杠桿效應、放大效應；積極引導社會資金投入農業，形成支農資金多元化、多渠道的新格局。
2、按照公共財政的要求，優化財政支農結構
首先，扭轉支援農村生產中農林水利等部門的事業費過高現象。如果扣除這些部門的行政事業費，直接用于支農支出資金所占財政支農支出總額比例是很低的，這些部門的事業費過高導致支農支出資金嚴重不足，嚴重阻礙了農業較快發展。建議把這些部門的行政事業費從財政支農支出中劃出去，使項目含義名副其實，更為科學合理。其次，加大與農業直接相關的基礎設施建設的投入，切實改變帶有全社會普遍受益性質的水利工程、林業生態等建設占比重較大而直接用于農業的基礎設施特別是農村中小型基礎設施建設占比重較小的局面。最后，盡快增加農業科技的投入。財政長期對農業科技投入不足，嚴重制約了農業科技的進步和農業的穩定快速發展。
【參考文獻】
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關鍵詞：上市公司財務危機預警系統
KeyWord：ListedcompanyFinancialcrisisPre-warningsystem
隨著經濟一體化，經營全球化的發展，企業的生存發展環境發生了很大變化，面臨著很大的風險性和復雜性。作為企業改革先鋒的上市公司，同樣存在著潛在的危機。一旦財務危機無法化解，就會被戴上“ST”的帽子，以失敗告終。為了有效化解財務危機，亟待建立適合我國上市公司的財務危機預警系統。
1財務危機預警系統
財務危機是企業喪失償還到期債務的能力。財務危機預警系統正是為化解上市公司財務危機而建立起來的一種機制，財務危機預警系統還沒有公認的定義，筆者在分析預警系統構成要素的基礎上，將其定義為：財務危機預警系統是企業專門組織根據財務管理學、風險管理和統計學的相關理論，以企業的財務報表、經營計劃、相關經營資料以及所收集的外部資料為依據，采用定性和定量的分析方法，建立預警分析機制，將企業所面臨的經營波動情況和危險情況預先告知企業經營者和其他利益相關方,并分析企業發生經營非正常波動或財務危機的原因,挖掘企業財務運營體系中所隱藏的問題，以督促企業管理部門提前采取防范或預防措施,為管理部門提供決策和風險控制依據的組織手段和分析系統。簡單的說，它是企業專門組織預警-報警-排警的有機管理過程體系。
2構建財務危機預警系統的重要性
從理論上看，上市公司財務危機預警系統的構建是我國企業管理與控制理論的豐富和發展。本文所構建的財務危機預警系統是基于我國上市公司相關理論和經濟技術特點上的，為上市公司財務危機警兆的理論研究提供新思路，從而建立一套發現警兆-確認警情-排警對策（預警-報警-排警）的邏輯機理，為我國上市公司提供一種危機預警管理新模式，在預防和化解危機，提高企業危機預警管理水平方面發揮作用。
從實踐上看，對于上市公司來說，借助財務危機預警系統，公司管理層能夠及時發現公司財務狀況的惡化，以及造成公司財務狀況惡化的原因，從而能夠及時地、有針對性的調整公司的經營策略，扭轉公司經營狀況惡化的勢頭，以避免淪為“ST”“PT”的行列。另外公司越早獲得危機信號，越可以減少其在會計、審計、律師等方面所支付的費用。同時，有利于證監部門加強財務監督管理，以提高上市公司的經濟效益。
3構建財務危機預警系統的可行性
3.1理論依據
我國20世紀80年代初有了經濟預警的概念，承認經濟的波動性和周期性。企業預警理論主要包括危機管理理論、策略震撼理論、企業逆境管理理論以及企業診斷理論。這就為財務預警理論的發展和成熟提供了理論基礎。財務危機預警系統是基于上市公司財務運作的全過程，不斷成熟的財務管理學理論則成為其基礎；財務危機預警系統的預警分析是對大量原始信息和數據的處理，日益發展完善的信息傳遞理論和統計學為其提供了理論基礎；財務危機預警系統中的危機管理不僅是對危機全過程的監測和控制，而且是對風險的處理，那么現代經濟周期理論和風險管理理論則為其提供了依據。另外，證監部門于2001年11月《虧損上市公司暫停上市和終止上市實施辦法（修訂）》，表明我國證券市場退市機制不斷健全和完善。證券市場的退市機制是實現上市公司優勝劣汰的重要途徑，增強上市公司的風險防范意識，提高上市公司的質量，引導證券市場朝良性方向發展。
3.2經濟基礎
財務危機預警系統是在危機前建立的，這個時候上市公司的財務狀況良好，財力雄厚，完全可以滿足構建財務危機預警系統的所有資金需求。同時，財務危機預警系統建立起來以后，為公司解決財務危機提供了有效分析手段和控制對策，使上市公司不至于破產，更甚是能及時發現風險，保證了公司經濟效益的實現，可以彌補構建財務危機預警系統的全部支出，實現風險收益，即危機管理支出小于危機管理所帶來的收益。3.3技術支撐
上市公司的財務資料相對容易搜集，財務數據趨于規范財務預警系統以財務報表及其他相關的財務信息與非財務信息為依據，在建立財務預警模型和進行預警分析時，要運用大量的財務資料。大部分上市公司已經能夠按照市場經濟的基本規則進入市場，完成了現代企業制度的建設，產權明晰，管理規范、科學，財務披露制度較為健全。同時，又處于公開的市場監管之下，各種操作行為較為規范。同時，監管部門監管力度的加大，將進一步抑制會計造假者的造假動機，提高財務數據質量，從而更加有利于財務預警系統的順利運行。
4構建財務危機預警系統的新思路
財務危機有潛伏、發作、惡化三個階段，在各個階段應該有相應的管理對策，這一系列的對策就構成了本文財務危機預警系統的基本框架。
財務危機的潛伏時期，上市公司處在一個多變的環境之中，公司的市場狀況、產品的升級換代速度、關聯企業的供貨和資金償付能力、競爭對手的價格政策變動、金融市場的波動、利率和外匯市場的變化、銀行信用和利率政策的改變等等，都會對企業的財務狀況、籌資能力、資金調度能力和償債能力等產生巨大的影響。為了及時準確的識別財務危機，就需要有一個專門組織對企業內外的財務信息和數據進行全面收集和有效傳遞，為預警分析機制提供信息數據基礎，這就構成了財務危機預警系統的信息處理機制。
財務危機的發作時期，在證監部門的財務監督下，上市公司為保證經濟效益的實現，就必須對收集的內外財務信息和數據進行分析，選擇能夠明顯反映公司財務狀況特征的指標體系，不僅要有財務指標，而且要引入非財務指標，如行業、企業規模、管理水平等，以全面反映公司財務狀況，然后用收集的數據和選定的指標，通過現代建模方法（如主成分法，人工神經網絡方法）構建預警分析模型，以準確判斷財務危機是否已經產生，將此分析結果及時反饋給企業管理者，便于其迅速采取對策。指標分析和模型分析構成了財務危機預警系統的預警分析機制。
財務危機的惡化時期，財務危機已經存在，如果不能及時控制或有效化解，上市公司將面臨生死存亡的境地。為了化解危機，公司管理層就要立即啟動財務危機處理小組，迅速分析財務危機產生的原因，及時采取有效的管理措施，以恢復公司正常經營。由于財務危機有突發性，要求公司管理層要有強烈的危機意識。
任何一項管理活動都離不開管理者，上市公司財務危機預警管理也不例外，要有一個專門組織為預警管理服務。構建了以財務危機發展階段為基礎的預警-報警-排警的財務危機預警過程機理，還需要有實施財務危機預警系統的組織機制，它包含了組織體系和組織過程。組織體系就是構建一個專門為危機預警管理服務的組織；組織過程則是在危機預警系統實施中的預警-報警-排警邏輯過程。
此財務危機預警系統是以專門組織為保證，依次執行預警-報警-排警三項活動，與前面的研究相比，克服了將組織機制、信息處理機制、預警分析機制、危機管理機制并列的不足，使預警系統結構更為合理，為財務危機預警系統的實施提供了新思路。
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政府采購問題多多
隨著全國政府采購規模逐年不斷擴大發展，關于政府采購方面的爭議也普遍增多，法律和制度本身所存在的問題也日漸顯現，例如：政府采購法中沒有公開招標的具體操作規程，雖然有關部門出臺了一些規章，但由于所處的法律位階和效力層次較低，且與法律規定內容相沖突，實際上不具有可操作性，下位法與上位法相矛盾的規范普遍存在，造成當事人不知依據何部法律提出訴訟；競爭性談判、詢價、單一來源采購等非主要采購方式實踐中廣泛應用，但卻無相應的監管和制約機制；采購主體所選擇的采購方式具有較大的隨意性，陪標、圍標、串標等暗箱操作的違法現象隨處可見；采購監管機關與政府采購中心職能不分，雖名義上脫鉤，實際上還是存在著千絲萬縷的聯系；以營利為目的的社會中介機構招標采購公司幾乎享有不受任何法律約束的“權力”，為所欲為、隨意侵害供應商合法權益的現象普遍存在，致使許多供應商敢怒而不敢言；采購主體確定中標或成交結果帶有巨大的主觀任意性，雖然有質疑和投訴機制，但實際執行效果卻微乎其微；法律雖賦予供應商這些弱勢群體多元救濟途徑，但相關的救濟渠道并不暢通；全國各地財政執法部門對于政府采購與相關法律等專業方面的知識普遍欠缺，從而導致實際的執法案例也是五花八門，造成當事人無所適從的局面。
緣何訴訟少之又少
然而，盡管政府采購有這樣或那樣的問題存在，涉政府采購的訴訟卻少之又少。原因何在？有專家分析存在五大因素，即：政府采購的證據具有較大的隱蔽性、前置程序限制了供應商多元救濟權、供應商畏懼采購主體進行打擊報復、供應商自身存在一些不正當競爭行為、政府采購法本身所存在的嚴重缺位。
首先，在政府采購活動中，采購主體所控制的證據具有較大的隱蔽性。由于這些證據都在采購主體內部，不在第三者手中，變更和毀滅相當方便，而且不易被他人所察覺。這對于供應商或其律師收集證據帶來了相當大的難度。而侵權的采購主體也不會如實承認其實施侵權行為或主動披露侵權證據。而判斷采購活動是否合法，有無侵害供應商的合法權益，首先必須審查采購過程中的原始證據材料。由于這些材料全部為采購主體所控制，供應商及其律師無法進行查閱和復制，而采購主體對己不利的證據，肯定不會主動向質疑供應商提供。這樣一來，受到侵權的供應商往往只是在主觀上感覺到自己的合法權益受到采購主體的侵害，但卻無法發現或獲得受到“傷害”的證據線索，也無法或很難獲取具有證明力的有效證據，只能徘徊在法院的大門之外。
其次，自政府采購法實施后，政府采購活動往往將質疑程序作為質疑供應商提起投訴之前不得不經過的階段，即政府采購救濟機制前置程序。實踐中，質疑供應商如果未經過這一前置程序，財政部門一般就不受理投訴。
由于有了質疑程序這一前置階段，無形中增加了投訴供應商保護自己合法權益的時間長度和累贅。因為在質疑程序前置的情況下，行政主體受理投訴案件以質疑程序的經過為前提條件。采購人或采購機構若不受理質疑申請，或在法定期限內不作出答復意見，就表明爭議沒有獲得解決，從而限制當事人訴訟。
第三，供應商畏懼采購主體進行打擊報復。雖然政府采購當事人作為民事主體，在采購活動中的地位都是完全平等的。但采購主體尤其是不受任何法律約束的社會中介采購機構，由于依附于公共權力機關，往往享有一種準司法行政權，對采購過程中的許多事項享有完全自由的裁量權。采購主體行使自由裁量權侵害供應商合法權益時，供應商只能忍氣吞聲。
比如，在一些黨政機關頒發的文件甚至一些學術刊物中，只是把公共財政與以往的財政概念作了簡單置換。就好像電腦的文字處理替換功能，凡是過去使用財政概念的地方，統統被替換成了公共財政。于是，財政預算變成了公共財政預算，財政收入變成了公共財政收入，財政支出變成了公共財政支出，財政政策變成了公共財政政策。倘若真的如此簡單，且不說20多年付出的探索成本與實得效益嚴重不對稱，而且也確有同義反復、畫蛇添足之嫌。因為，有別于家計（家庭部門的收支）和財務（企業部門的收支），財政從來指的都是政府部門的收支或收支活動。也就是說，財政一詞本身就包含了公共收支或公共收支活動的意義。
也有人將公共財政同國家財政對應起來，做了定語上的置換，凡是過去使用國家財政概念表述的地方，均被相應替換成了公共財政。但是，稍做一點字義的對比，就會發現，國家是一個集合的概念。我們通常所說的國家預算，指的是由中央預算和各級地方預算構成的集合體；同樣，國家財政指的是由中央財政和各級地方財政構成的集合體。公共則是一個定性的概念。公共財政顯然指的是財政收支或財政收支活動的性質是公共的。字義上既然存在如此差異，將二者簡單對應并據此定義公共財政，顯然是不適當的。
更帶有普遍性的是，將生產建設財政與公共財政相對應，進而將公共財政建設理解為財政支出退出生產建設領域或逐步從生產建設領域退出。在計劃經濟年代，我國的財政支出因主要投向生產建設領域而被概括為“生產建設財政”。搞市場經濟了，財政支出要以公共事業領域為主要投向，因而要逐步減少對生產建設領域的支出。但是，減少不等于退出。在當今世界上，也找不到哪一個國家不向生產建設領域注入任何財政資金的記錄。政府履行的公共職能，不能不包括生產或提供公共設施和基礎設施。公共設施和基礎設施的生產或提供，肯定屬于生產建設支出系列。而且，生產性支出也好，建設性支出也罷，它們都不是與公共支出同一層次的對應概念。誰都不能否認政府投向諸如公路建設、水利設施建設等方面的支出屬于公共性質的支出。與生產建設支出（財政）構成對應關系的，只能是經常性支出（財政）或消費性支出（財政）。進一步看，如果把公共財政建設僅僅歸結為對財政支出結構的調整，而不是包括財政收入、財政支出以及財政政策在內的整體運行格局的根本性變革，那么，公共財政建設的意義就要大打折扣。
鑒于對公共財政的概念和意義存在諸多歧義，恰當地定義公共財政并據此謀劃公共財政建設藍圖，關系我國財政改革發展的方向和成敗。我們可以從對20多年財政改革軌跡的追溯中去尋求公共財政的實質意義。迄今為止，伴隨著市場取向的改革進程，我國的財政運行格局至少發生了三個層面的深刻變化：
財政收入正在由“取自家之財”走向“取眾人之財”。就收入一翼看，1978年的時候，全國財政收入的86.8％來自國有經濟單位的繳款。如果再加上帶有準國有性質的集體經濟單位的繳款，便幾乎是清一色的國有制來源結構。到2003年，財政收入的來源結構已經是“三七開”：國有經濟單位對財政收入的貢獻退居29.5％，集體企業、股份制企業、私營企業、外商投資企業等多種所有制企業以及農村居民和城市居民個人的繳納，占到了70.5％之多。并且，來自后一方面繳款的份額呈現出越來越強勁的增長態勢。
財政支出正在由“辦自家之事”走向“辦眾人之事”。就支出一翼論，1978年，在全國財政支出總額中，用于基本建設項下的支出（形成國有資產）占40.4％。加上專門投向國有經濟單位的增撥企業流動資金支出、挖潛改造資金和科技三項費用支出、彌補虧損支出以及為國有企業諸如職工住房、醫療服務、子弟學校、幼兒園和其他屬于集體福利設施的投資提供補貼的支出等，花在國有經濟單位上的錢，便成了整個財政支出中的大頭。到2003年，基本建設支出所占比重已經下滑至13.9％。如果剔除當年以增發國債來安排的并非正常性的基礎設施投資，便不足10％了。與此同時，用于養老保險基金補貼、國有企業下崗職工基本生活保障補助、城鎮居民最低生活保障補助、撫恤和社會福利救濟費等社會保障性支出上升至17％，用于科教文衛事業項下的支出增長到了18.2％。
政策取向正在由“區別對待”走向“國民待遇”。在計劃經濟年代，有關財政稅收政策的基本表述是“區別對待”。私營企業的稅負重于集體企業，集體企業的稅負重于國有企業。并且，國家財政的錢主要投向國有經濟單位。而在今天，取而代之的提法是“國民待遇”。在稅收負擔和支出投向安排上，要一視同仁、無差別地對待所有的企業和居民。
也就是說，這些年來，在我國財政的總體運行格局上，來源于國有經濟單位的繳款大幅度減少了，其他經濟成分的繳款份額迅速上升了；專門投向國有經濟單位的支出份額大幅度減少了，覆蓋多種所有制經濟單位利益的支出迅速增多了；旨在限制非公有制經濟發展、扶持公有制經濟發展的政策安排減少了，著眼于支持多種所有制經濟的政策安排增加了。所有這些變化，歸結起來實質是財政運行格局趨向于公共化的具體體現，表明財政收支運作的立足點由主要著眼于滿足國有經濟單位的需要擴展至著眼于滿足整個社會的公共需要，財政收支效益的覆蓋面由基本限于城鎮企業和居民延伸至城鎮和農村的所有企業和居民。
